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02.08.2019

BVerfG: Verfassungsbeschwerden gegen Vereinsverbote erfolglos

Die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat mit Beschluss die Verfassungsbeschwerden gegen sechs Vereinigungsverbote nicht zur Entscheidung angenommen. Das Verbot eines Vereins, der wissentlich Spenden an Dritte weiterleitet, die den Terrorismus unterstützen, ist ebenso verfassungsgemäß wie das Verbot von Motorrad-"Rocker"-Vereinigungen, die Mitglieder darin fördern, Strafgesetze zu verletzen. Wie schon in den Verfahren, die der Senatsentscheidung vom 13.07.2018 (Az.: 1 BvR 1474/12 u.a.) zugrunde lagen, sind auch die hier angegriffenen Entscheidungen der zuständigen Verbotsbehörden und der Fachgerichte mit den grundrechtlichen Anforderungen vereinbar. Der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG setzt die Verfassung selbst in Art. 9 Abs. 2 GG eine Schranke als Ausdruck einer pluralistischen, aber wehrhaften verfassungsstaatlichen Demokratie. Danach sind Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten. Allerdings gilt für jeden Eingriff in die Vereinigungsfreiheit auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Lassen sich die in Art. 9 Abs. 2 GG benannten Rechtsgüter gleich wirksam durch mildere Maßnahmen schützen, gehen diese vor; sie kamen hier aber nicht in Betracht.

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Das Bundesministerium des Innern hatte auf Grundlage des Vereinsgesetzes sechs Vereine verboten. Grund war im Fall "Farben für Waisenkinder e.V", dass dieser die Hisbollah, eine Organisation, die Gewalt in das Verhältnis von Völkern hineintrage, durch die Weiterleitung von Spenden mittelbar unterstützte. Die Tätigkeit des Regionalverbandes "Gremium Motorcycle Club Sachsen" und vier seiner Ortsgruppen ("Chapter") laufe den Strafgesetzen zuwider, was insbesondere ein von Mitgliedern gemeinsam begangenes versuchtes Tötungsdelikt belege. Die Klagen gegen die Verbote waren erfolglos.

Die Entscheidungen der Verbotsbehörde und des Bundesverwaltungsgerichts sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der durch das Verbot bewirkte Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG ist gerechtfertigt. Wer als Verein beziehungsweise Vereinigung nach Art. 9 Abs. 1 und 2 GG geschützt wird, ist in der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 VereinsG im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Wertungen umschrieben. Danach ist ein Verein jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 VereinsG erstreckt sich ein Vereinigungsverbot auch auf alle Teilorganisationen, wenn es nicht ausdrücklich beschränkt wird, also auf solche Einheiten, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse als Gliederung des Vereins erscheinen.

Art. 9 Abs. 2 GG setzt der Vereinigungsfreiheit eine Schranke, wenn sich die Vereinigung gegen bestimmte Rechtsgüter von hervorgehobener Bedeutung richtet oder diesen zuwiderläuft, nämlich gegen die der Strafgesetze, die verfassungsmäßige Ordnung und den Gedanken der Völkerverständigung. Nur diese ausdrücklich aufgeführten Gründe rechtfertigen das Verbot als weitestgehenden Eingriff in die Vereinigungsfreiheit und sind in der Auslegung nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit eng zu verstehen, ein Verbot also nur zu rechtfertigen, wenn es erforderlich ist, weil keine milderen Mittel zur Verfügung stehen.

Ein Vereinigungsverbot ist nach der ersten Variante des Art. 9 Abs. 2 GG gerechtfertigt, wenn Zweck oder Tätigkeit der Vereinigung den Strafgesetzen zuwiderlaufen. Das ist der Fall, wenn Organe, Mitglieder oder auch Dritte Strafgesetze verletzen und dies der Vereinigung zuzurechnen ist, weil sie erkennbar für die Vereinigung auftreten und diese das zumindest billigt, oder weil die Begehung von Straftaten durch die Vereinigung bewusst hervorgerufen oder bestärkt, ermöglicht oder erleichtert wird. So liegt es auch, wenn eine Vereinigung solche Handlungen nachträglich billigt und fördert, sich also mit ihnen identifiziert, oder wenn zunächst nur einzelne Tätigkeiten die Strafgesetze verletzen, diese jedoch mit Wissen und Wollen der Vereinigung fortgesetzt werden. Als eigenständiges Mittel präventiven Verfassungsschutzes ist ein Vereinigungsverbot insofern nicht an strafrechtliche Verurteilungen gebunden.

Ein Vereinigungsverbot nach der dritten Variante des Art. 9 Abs. 2 GG ist gerechtfertigt, wenn sich die Vereinigung gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtet, also in den internationalen Beziehungen Gewalt oder vergleichbar schwerwiegende völkerrechtswidrige Handlungen aktiv propagiert und fördert. Das kann die Vereinigung selbst unmittelbar tun oder aber durch die Förderung Dritter, wie durch die finanzielle Unterstützung terroristischer Handlungen und Organisationen, wenn diese objektiv geeignet ist, den Gedanken der Völkerverständigung schwerwiegend, ernst und nachhaltig zu beeinträchtigen, und die Vereinigung dies weiß und zumindest billigt. Hier gilt nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass ein Verbot nur zu rechtfertigen ist, wenn die Ausrichtung entsprechend schwer wiegt und die Vereinigung prägt.

Die hier angegriffenen Verbotsverfügungen und die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts genügen diesen Anforderungen. Das Bundesverwaltungsgericht folgert aus einer Gesamtschau von Indizien, dass es sich bei der von dem Verein "Farben für Waisenkinder e.V." geförderten Stiftung um einen untrennbaren Teil der Hisbollah handelt, die als völkerverständigungswidrige Organisation anzusehen ist, da sie mit der Hamas, die ihrerseits als völkerverständigungswidrige Organisation anzusehen ist, Gewalt in das Verhältnis zwischen den Völkern trägt. Das Gericht durfte davon ausgehen, dass diese finanzielle Förderung objektiv geeignet ist, den Gedanken der Völkerverständigung auch schwerwiegend, ernst und nachhaltig zu beeinträchtigen. Die Selbstdarstellung der Stiftung und Äußerungen von führenden Hisbollah-Mitgliedern sowie personelle Verflechtungen zwischen der Stiftung und der Hisbollah tragen die Annahme, dass die unstreitig in großem Umfang unterstützte Stiftung ein integraler Bestandteil der Hisbollah ist, deren sozialer, politischer und militärischer Teil untrennbar zusammenhängen. Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auch nicht nur auf generelle Vorteile, die ausgelöst werden können, wenn karitative Einrichtungen und Vereine mit sozialer Zwecksetzung in tatsächlich terroristisch kontrollierten Gebieten unterstützt werden, was nicht genügen würde, um einen Verein zu verbieten, der Spenden in solche Krisengebiete weiterleitet.

Das Bundesverwaltungsgericht verkennt im Ergebnis damit auch nicht, dass ein Vereinigungsverbot mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur dann vereinbar ist, wenn die Verbotsgründe die Vereinigung tatsächlich prägen oder ihr prägend zuzurechnen seien. Das Gericht nennt zahlreiche Hinweistatsachen, wonach dem Beschwerdeführer die Umstände bekannt waren, die wegen seiner finanziellen Zuwendungen an die Stiftung den Vorwurf der Unterstützung der Hisbollah begründen, und sich der Beschwerdeführer mit der Hisbollah und den aufgezeigten völkerverständigungswidrigen Aktivitäten auch identifiziert hat. Damit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt.

Das Bundesverwaltungsgericht geht in seiner Entscheidung zum "Gremium Motorcycle Club" im Einklang mit der ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung davon aus, dass der Vereinsbegriff weit auszulegen ist. Das trägt der Vereinigungsfreiheit Rechnung, da eine Vereinigung nur unter den engen, aber auch präventiv zu verstehenden Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 GG verboten werden darf, wodurch ein solcher Zusammenschluss weitergehenden Schutz genießt.

Die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine nicht formal geregelte, sondern auf faktischer Unterwerfung beruhende autoritäre Organisationsstruktur für eine vom Willen des einzelnen Mitglieds losgelöste organisierte Gesamtwillensbildung ausreiche, ist verfassungsrechtlich tragfähig. Schon zugunsten der Freiheit, sich in unterschiedlicher Form zusammenzuschließen, dürfen die Anforderungen an die organisierte Willensbildung nicht zu hoch sein. Es kommt grundsätzlich auch nicht darauf an, dass eine ganz bestimmte formale Organisation einheitlicher Leitung gegeben ist, was der Gesetzgeber bewusst nicht so geregelt hat, sondern es ist ausschlaggebend, dass eine einheitliche Willensbildung vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern plausibel dargelegt, dass die "Regionen" als Regionalverbände als Vereine zu qualifizieren sind. Eine Gesamtschau kann neben der Satzung auf die organisatorische Struktur, auf regelmäßige Sitzungen und auf die Wahl von Regionalsprechern als eigenen Organen mit eigenen Befugnissen abstellen. Die Bewertung der Regionalverbände nicht nur als lockere Zusammenschlüsse, sondern als Verbandsstruktur wird durch Unterlagen aus dem Umfeld des Vereins ebenso wie durch die starke Rolle des Präsidenten als gleichzeitigem Sprecher der Region und seiner Entscheidungspraxis getragen. Im Ergebnis begegnet daher die auf der Einordnung als Teilorganisationen beruhende Erstreckung des Verbots auf die Ortsgruppen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Auch die weiteren Anforderungen an ein Vereinigungsverbot aus Art. 9 Abs. 2 GG wurden nicht verkannt. Das Bundesverwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, dass der "Gremium Motorcycle Club Sachsen" den Tatbestand der Strafrechtswidrigkeit erfüllt hat. Es muss nicht konkret nachgewiesen werden, dass eine Straftat in ihrer Ausführung auf der Regionalebene so geplant oder befürwortet worden sei. Doch muss nachvollziehbar und unter kritischer Würdigung der Zeugenaussagen und sonstiger Beweismittel dargelegt werden, dass mit dem Regionalsprecher als prägender Führungsperson der Vereinigung über eine "angemessene" Reaktion gesprochen worden sei und dieser auch über Reaktionen entschieden habe. An strafrechtliche Verurteilungen ist das Vereinigungsverbot als eigenständiges Mittel des präventiven Verfassungsschutzes gerade nicht gebunden. Insoweit steht mit den Anforderungen des Art. 9 GG auch in Einklang, hier zu fordern, dass der "Gremium Motorcycle Club Sachsen" sich zumindest nachträglich glaubhaft von der von eigenen Mitgliedern begangenen schweren Straftat hätte distanzieren und die notwendigen Schritte zur Aufklärung des Vorfalls und zur Ergreifung vereinsinterner Maßnahmen gegen die Verantwortlichen einleiten müssen. Geschieht das nicht, kann davon ausgegangen werden, dass die Vereinigung durch das strafrechtswidrige Handeln geprägt ist, insbesondere wenn Vereinsmitglieder wegen ihrer Tatbeteiligung belohnt oder bei fehlender Mitwirkung sanktioniert worden sind. Auch kann eine einzelne Straftat ein Verbot der Vereinigung rechtfertigen, wenn sie hinreichend schwer wiegt. Auch das ist hier der Fall.

Im Ergebnis ist auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Das Bundesverwaltungsgericht stellt nachvollziehbar darauf ab, dass das Verhalten seines Regionalsprechers, das dem "Gremium Motorcycle Club Sachsen"zurechenbar sei, die Gefahr weiterer, im Vereinsinteresse liegender Vergeltungsmaßnahmen und Selbstbehauptungen gegenüber konkurrierenden Vereinigungen begründe, was den Charakter der Vereinigung insbesondere angesichts der Schwere der zurechenbaren Straftat präge. Damit ist nicht erkennbar, dass mildere Mittel als das Vereinigungsverbot in Betracht kamen.

Beschluss des BVerfG vom 02.08.2019, Az.: 1 BvR 1099/16

Quelle: Pressemitteilung Nr. 53/2019 des BVerfG vom 02.08.2019